2014年国务院办公厅出台了《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号）文件。这个文件此前是按照旅游业扩大内需的文件起草的，但被李克强总理把题目改成了《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，并且在文件后加了一个部级联席会议制度。为什么要做什么？这就要说到2014年社会经济大的背景。

2014年被社会各界认为是我国全面深化改革的改革元年。2013年底，十八届三中全会提出了“要让市场在资源分配中发挥决定性作用”，要围绕这句话进行我们的全面深化改革。在2014年这个改革元年，我国社会经济改革从哪儿改？从哪儿入手？怎么改？就变成了李克强总理最为关心的问题。所以在这个背景之下，李克强总理显然是要把旅游业作为全面深化改革的抓手。

2014年与1978年社会经济特征的异同

而2014年全面深化改革的改革元年和1978年的改革开放元年有什么样的异同呢？1978年时是我国的生产要素严重固化，如何解决生产要素固化变成了当时最核心的工作。到2013年时，我国已经不是生产要素固化，而是政府对市场经济管理方式的固化。我们在体制机制上也有不少问题，例如一个旅游项目上马要几十个权力部门盖章，法律法规，文件意见，管理体制，管制机制已经严重固化。这样的管理方式是不适应我们社会主义市场经济发展的。

中国走的是渐进式改革道路

中国的改革走的是一条全世界绝无仅有的渐进式改革的道路。我们的渐进式改革可以做一个比喻，市场经济体是一个“蚕”，那些管理的体制机制就好比是“蚕皮”。“蚕”孵出来的时候，“蚕皮”是适应“蚕”生长的。但“蚕”长到一定程度就不适应了。我们就要调整法律法规，调整体制机制，所以2018年国家进行了机构改革。我们一直在调整，出发点是计划经济，目标是社会主义市场经济。在这个过程中，法律法规，文件意见，管理办法，管理体制，管理机制就要一直变。但是所有的法律法规，所有的文件，所有的体制机制，所有的管理办法，在出台时天然有一个要求就是固化，要固定下来。法律法规不能今天出台明天改。体制机制一旦建立以后就像一个生态系统一样会自动生长，就会有固定的要求。但我们又是渐进式改革，我们的社会主义市场经济又要往前发展。

总书记对全面深化改革的论述

2012年12月习近平总书记在广东考察时指出：“我国改革已经进入攻坚期和深水区，我们必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革。实践发展永无止境，改革开放也永无止境，停顿和倒退没有出路。”7月在湖北的部分省市负责人座谈会上强调：“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，攻克体制机制上的顽瘴痼疾，突破利益固化的藩篱，进一步解放和发展社会生产力，进一步激发和凝聚社会创造力。” 正是在这样的背景下，我们的全面深化改革进入了改革元年。

十九大继续坚持十八大提出的方针，要继续全面深化改革，并且提出要推进国家治理体系和治理能力的现代化，核心是要建立社会主义市场经济体制，要让市场在资源配置中发挥决定性作用。2018年4月博鳌论坛期间习近平总书记讲话指出：“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。”同年十月总书记再赴广东考察时强调：“进入新时代，国际国内形势发生广泛而深刻的变化，改革发展面临着新形势新任务新挑战，我们要抓住机遇、迎接挑战，关键在于高举新时代改革开放旗帜，继续全面深化改革、全面扩大开放。越是环境复杂，我们越是要以更坚定的信心、更有力的措施把改革开放不断推向深入。改革不可能一蹴而就，不会一劳永逸，只能在不断解决问题中持续深化。改革开放中的矛盾只能用改革开放的办法来解决。只要发展信心不动摇、思想解放不停歇、深化改革不间断、落实部署更扎实，就能为发展不断注入内生动力和创新活力，取得让世界刮目相看的新成就。”再看，中国改革开放40年展览，将习近平总书记关于改革开放重要指示专门放在了展厅最核心的位置，足以说明总书记坚决的要走改革开放的道路。因此，李克强总理才把旅游业扩大内需的文件改为促进旅游业改革发展的若干意见，是希望把旅游业作为全面深化改革的破冰产业。

改革开放之初，旅游业的重要作用

中国旅游业曾经对我国改革开放做出了非常重要的贡献。1979年我国改革开放总设计师邓小平同志的“黄山讲话”拉开了旅游业发展的序幕。小平同志当时就是把旅游业作为改革开放的破冰产业。他说：“旅游事业大有文章可做，要突出地搞，加快地搞!”在1979年，不少人觉得发展旅游就是游山玩水，开发旅游就是建设楼堂管所。小平同志说：“这样不行”。他说：“全国要搞若干个旅游公司，公司之间可以互相竞赛。”为什么这样说？目的就是让不同的国有企业互相竞争，要引入市场机制。所以在小平同志的关注之下，旅游业在加快发展。

1978年十一届三中全会提出：“解放思想，实事求是，开动机器，团结一致向前看”。在1979年十一届三中全会的第二年，在谷牧等同志的领导下出台了我国一个非常重要的法规《中华人民共和国合资企业法》。《合资企业法》提出外国人在中国建企业可以交33%的所得税，并且可以“两免三减”，就是两年免税三年减半征收，第五年再征税到33%。在所有这些企业里可以打破工人、干部的界线，工人如果做得好，就可以在干部岗位，干部如果做的不好，也可以去到一线当服务员。用旅游企业的探索打破生产力要素固化的坚冰。

在1980年，我国诞生了三家合资企业航食公司、建国饭店、长城饭店。这三家企业有两家半都是旅游企业。当时出台的《合资企业法》是一个比较“粗糙”的法律，有很多细节都没有完善，是旅游业在实践中探索了《合资企业法》该如何完善。正是因为旅游业的探索，后来出台了《中华人民共和国合资企业法实施细则》，也正是因为旅游业的探索，为我国《公司法》的出台奠定了基础。

此后在小平同志的直接关注下，在谷牧副总理的直接领导下，旅游业诞生了一系列合资企业，包括广州白天鹅宾馆、南京金陵饭店等等。这一系列企业的探索为我国打破生产要素的固化起到了非常重要的作用。

当前，旅游业依然可以成为全面深化改革的破冰产业

尽管旅游业已经发生了翻天覆地的变化，但是旅游业船小好掉头的特征没有变，旅游业轻、小、灵的特色没有变。并且旅游业做大后，关联带动性更强，对我国全面深化改革会起到更重要的作用。更重要的是旅游业内部限制几乎为零。旅游行业是我国很少改革开放以来内部限制为零的行业，而外部限制和别的行业一样多。因此找一个行业内部限制几乎为零，外部限制和其他行业一样多的行业，那么这个行业所有的突破都将是对外部的突破，都是对我国全面深化改革做出的重要突破。正是在这个背景之下，李克强总理在31号文件最后加注了部级联席会议制度。

全面深化改革，自上而下改难度极大

31号文件出台以后，原国家旅游局在2014年就启动了自上而下的改革，做了很多很多工作。其中最重要的工作就是考虑到既然旅游业是全面深化改革的破冰产业，既然要解决旅游业外部限制问题，那就要选对我们影响最大的问题。对我们影响最大的问题是什么？土地问题是影响旅游业发展的最大问题。这些年我们旅游投资的增速比整个社会固定资产投资增速快1倍以上。即便是这样，我们还有很多旅游投资投不下去，为什么？没有土地供给。当时的国家旅游局接到地方最大的意见就是旅游用地问题，所以原国家旅游局联合国土部和住建部共同研究关于旅游用地的问题。在国土部、住建部专家的帮助之下，国土资源部联合住房城乡建设部、国家旅游局共同出台了——《关于支持旅游业发展用地政策的意见》(国土资规〔2015〕10号文件)。

然而尽管国土资源部非常配合，努力希望给旅游用地松绑，但在各地却遇到了尴尬的局面。我们在地方搞调研，发现地方觉得这个文件并没有解决旅游发展用地的问题。我们想方设法从现有的文件里提出，比如荒山荒坡发展旅游、旅游业点状供地、农村集体建设用地同权发展旅游等问题，想了很多办法，所有办法都放在这个文件里，但给地方的权力并不大。那么问题来了，我们全面深化改革要改的是什么？我们要改的是那些不合理的文件，要改的是现有管理的体制机制。但是现在所有自上而下的改革都是要和现有的体制机制，和现有的法律法规相一致。那我们该如何改革？

全域旅游就是要启动“自下而上”的改革

在这个背景之下，2015年上半年出台《国土资规〔2015〕10号文件，下半年就提出了全域旅游这个理念。全域旅游是什么？全域旅游是指在一定区域内，以旅游业为优势产业，通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升，实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式。在全域旅游中，各行业积极融入其中，各部门齐抓共管，全城居民共同参与，充分利用目的地全部的吸引物要素，为前来旅游的游客提供全过程、全时空的体验产品，从而全面地满足游客的全方位体验需求。“全域旅游”所追求的，不再停留在旅游人次的增长上，而是旅游质量的提升，追求的是旅游对人们生活品质提升的意义，追求的是旅游在人们新财富革命中的价值。

全域旅游就如同“化蝶”的过程

以旅游业为优势产业地区。围绕旅游业重新整合政策法规、体制机制、文明素质、旅游产业相关产业，达到让旅游市场在资源分配中发挥决定性作用。这样的发展模式，发展理念就是全域旅游。所以全域旅游可以理解为蛹化蝶的过程。原来蚕是吃树叶的，现在不吃了，有一段时间什么都不做，重新调整体内五脏六腑，最终变成了吃花蜜的蝴蝶，这才是全域旅游。让我们回顾一下总书记是怎么说的？他说：“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域的改革，攻克体制机制上的顽瘴痼疾，突破利益固化的藩篱，进一步解放和发展社会生产力，进一步激发和凝聚社会创造力。”这才是全域旅游。全域旅游就是我们在按照国务院31号文件启动自上而下改革遇到瓶颈的情况下，启动了自下而上的改革，以旅游业为优势产业地区的改革。这种自下而上改革的方式是现在党中央、国务院认可的方式。

如果说改革开放之初，我们说的基层就是一个企业，一个建国饭店，一个小岗村就可以推动我们国家的改革。因为那时候要解决的是生产要素固化的问题，一个企业打破了生产要素，整个社会的生产要素坚冰就被打破了。现在我们要解决的是政府对市场经济的管理方式固化的问题，所以这个时候我们要选的基层是什么？一定是基层政府。一个企业行吗？一个企业显然不行，是基层政府。所以全域旅游改革一定要一把手挂帅。

全域旅游提出以后，中国旅游业就变成了自上而下的改革和自下而上的改革，旅游业内部的改革和旅游业外部的改革联合在一起的改革，旅游业真正成为了全面深化改革的破冰产业。如果以旅游业为优势产业的地区，能够围绕旅游业这个优势产业，建立起一套适应旅游市场的体制机制和管理模式。那么，以其他产业为优势的地区就可以模仿，这样我们的全面深化改革就有了广泛地社会基础。这才是党中央、国务院如此重视全域旅游的核心。（来源：《戴学锋：全域旅游让旅游成为全面深化改革的原动力》）